Legislación educativa"

México en el siglo XIX La situación del nuevo país en sus inicios no era muy optimista. Se trataba de un gran territorio, fragmentado por su accidentada geografía, con una población étnica diversa y una economía en crisis que tuvo que recurrir a préstamos forzosos entre sus pobladores, a impuestos nacionales y aún peor, a préstamos del exterior. El grupo en el poder se encontraba fraccionado y enfrentado entre sí, lo que provocó una larga serie de guerras internas a las que se añadieron invasiones extranjeras. A esta situación se sumó el insuficiente sistema de comunicaciones; una gran población analfabeta y una intervención centralizadora del poder, ejercido por caudillos militares, jerarcas eclesiásticos y caciques que inhibían toda participación de carácter democrático.                 El siglo XIX fue un largo proceso de cambios, rápidos en la política y con menor velocidad en lo social. El problema prioritario - de todos los existentes - fue definir la identidad política del nuevo país. La minoría criolla, detentora del poder, se dividió entre dos modelos contrapuestos: uno que pretendía imitar al país vecino del norte, como proyecto civilizado occidental, de tipo republicano, federal, laico, y otro que defendía las tradiciones coloniales, con tendencia centralista, católico, conservador y monarquista. El enfrentamiento entre estos dos grupos se prolongó toda la primera mitad del siglo XIX, lo interesante es que las dos opciones de gobierno - que a distancia fueron cuatro: monarquía nacional, monarquía con príncipe europeo, república centralista y república federalista - se ensayaron en México, dentro de un ambiente de guerra, por supuesto. En esta búsqueda de identidad política se ocupó el grupo gobernante. Sólo entre ellos se dio la discusión, pocas veces al pueblo se le consultó. Lo importante era mantenerse en el poder y parecería que en eso dedicaron todo el tiempo y todas sus fuerzas, aunque la misma legislación         emitida por cada uno de esos gobiernos, nos demostrará que se dieron tiempo para atender otros aspectos de la vida nacional, como lo es el caso concreto de la educación. Si bien el panorama de la historia muestra constantes enfrentamientos armados de grupos con planteamientos políticos diferentes, no lo fueron del todo en su programa. Ambas facciones eran formadas por personas de la misma extracción social, los dos intentaban constituir el nuevo estado, reafirmando la identidad sobre símbolos estrictamente mexicanos, en su mayoría prehispánicos y católicos, por su apego a la Virgen de Guadalupe y a la unánime adopción como escudo del águila sobre el nopal. Además una fe absoluta en la ley como factor único de la felicidad popular         . Los dos grupos estaban de acuerdo en que la dirigencia del nuevo estado correspondía a la minoría criolla y mestiza, sin intervención de la mayoría indígena y campesina. O´Gorman afirma que entre liberales y conservadores eran más las convergencias que las divergencias. Juárez y Maximiliano, por ejemplo pretendían, cada uno organizar un estado fuerte y moderno para incorporar al país en el concierto de las civilizaciones de su época y lograr la prosperidad . Otro punto de coincidencia, es que ambos procuraron extender la educación en el país, al menos la elemental, porque compartían la seguridad de que el atraso del país, la infelicidad y pobreza de la gente se solucionaría al recibir instrucción. Alamán, Mora, Rabasa, Altamirano, Sierra, etc., todos opinaban por igual y se comprobará ese interés compartido con la gran serie de disposiciones al respecto, tanto de unos como de otros. El grupo político liberal consiguió el triunfo. Su programa se basó en la secularización de la vida política del país, para lo cual acabaron con los privilegios de corporaciones, atacaron las propiedades eclesiásticas y comunales indígenas, promovieron el desarrollo de la economía de libre empresa y los valores sociales democráticos, bajo fuertes posturas anticlericales. El mismo gobierno monarquista de Maximiliano ratificó las Leyes de Reforma como la nacionalización de bienes eclesiásticos, libertad de culto y de prensa, estableció que la instrucción primaria sería gratuita y obligatoria; creó una comisión para estudiar la situación del indígena y poder mejorarla, dictó la Ley de Peones que establecía entre otras cosas la abolición de castigos corporales, horarios de trabajo, obligación de patronos a proporcionar escuelas gratuitas cuando tuvieran a su servicio más de 20 familias.                 Juárez fortaleció al grupo liberal con la Constitución de 1857 como bandera de la legalidad, identificó al estado como sinónimo de gobierno y a éste como equivalente a autoridad, fue por ello el instaurador del sistema presidencial. Convirtió al ejecutivo en el eje del poder en todos sentidos, que Díaz llevaría luego a su extremo. Esta época del gobierno de Juárez se caracterizó por la creación de mecanismos para redistribuir factores de producción: tierra y fuerza de trabajo; se inició la construcción de vías de ferrocarril, restricción de alcabalas, ampliación de mercados para la producción agrícola y manufacturera .                 Lerdo consolidó los principios liberales al incorporar las Leyes de Reforma a la Constitución en 1873. Favoreció los intereses comerciales y financieros de extranjeros, logró atraer capital inglés para la construcción del ferrocarril México - Veracruz que se completó bajo su régimen. Para aplicar esa Constitución hubo necesidad de recurrir a la fuerza, fueron numerosos los levantamientos que se originaron en su contra. Se legisló para favorecer la explotación de baldíos y yacimientos mineros; para la creación del mercado nacional, la incorporación de México al capitalismo internacional, aumento de inversión extranjera, boom ferrocarrilero, expansión de exportaciones, desarrollo de fuerzas productivas en comunicaciones y transportes, industrias de transformación, creciente monetarización de la economía, aumento de medios urbanos. La administración cobró el primer lugar y se impuso a la pretendida participación popular, así fuera en forma de noticia o de elecciones, éstas se dieron por descontadas para reelegir a Porfirio Díaz después del gobierno de Manuel González en 1884. La Constitución se reformó para suprimir la vicepresidencia, permitir la reelección y otras medidas. Lo que no se consiguió asegurar fue la facultad legislativa del Ejecutivo, pero el Congreso concedió facultades extraordinarias al suplir esa falta para enfrentar los embates de la modernidad. La mejora económica de finales del siglo se convirtió en aliado del programa material, sólo alterado con algunos levantamientos de descontento, pero siempre local. El país necesitaba ese ejecutivo fuerte, El régimen se afianzó por las habilidades políticas de Díaz, incorporó o desarmó a sus enemigos políticos, controló la provincia, sujetó a gobernadores, él se convirtió en una formidable maquinaria de información y control, para lo cual contó con los adelantos en comunicaciones del ferrocarril y telégrafo. Al decir de Luis González, Díaz al igual que Juárez abrieron las comunicaciones de México con Europa, en sus modos de vestir, comer y decorar, pero al mismo tiempo fomentaron el nacionalismo sobre todo entre clases bajas, los dos fueron patriotas, Díaz fulminó el regionalismo en nombre de la unidad nacional, la liturgia patriótica vigente hoy es su obra, sólo se han añadido algunos nombres al santoral patrio, alguna fecha al calendario de festividades cívicas. Las modificaciones a la Constitución          permitieron las continuas reelecciones de Díaz, secundadas por las de los gobernadores en los Estados. A partir de los primeros años del siglo XX se aceleró la crisis del sistema. La inamovilidad del grupo en el poder, la desigual distribución de riqueza, condiciones de pobreza extrema en algunos sectores de la población y otros factores provocaron el movimiento revolucionario de 1910 que dio fin al gobierno de Porfirio Díaz. Las normas legislativas Los constantes cambios políticos y la corta existencia de los gobiernos propició la proclama de numerosas disposiciones jurídicas, que por lo mismo se caracterizaron por ser espontáneas, casuísticas, sin corresponder a una agenda legislativa explícita, y aunque su cantidad hace creer que eran superficiales, en realidad lograron transformaciones de fondo                 La historia jurídica en México presenta una serie de leyes sin la consideración popular, creadas después de un enfrentamiento armado para legitimar alguna posición de la minoría. La costumbre fue legislar después de la violencia, sin elementos consensuales, los que irán apareciendo en el tiempo, por ello todas las constituciones mexicanas proceden de un movimiento armado. Otra característica de este sistema jurídico es que muchas de estas leyes proponen un sistema de reglas para una realidad diferente, un México imaginario. Son la base de un proyecto que en la realidad está por cumplirse. Son leyes que instituyen, no regulan; dogmáticas en su formulación, pragmáticas en su aplicación, hechas para durar y conservar, pero portadoras del cambio. Esto se puede confirmar en las leyes de educación, que aunque se emiten de manera muy clara y completa, no tienen sustento para su aplicación, por ejemplo la obligatoriedad con el número insuficiente de escuelas, las deficiencias económicas de la población campesina, la falta de maestros. Las exigencias de título para dar clase, ante el pequeño número de escuelas normales en provincia, las condiciones laborales del magisterio. Las leyes de México desde la Colonia con la expresión "Obedézcanse pero no se cumplan", apuntaron a la flexibilidad en su aplicación. Por ejemplo, el texto de la Constitución fue letra muerta por más de 50 años, la asociaciones religiosas tuvieron bienes, enseñaron en escuelas. Aún así, todo se dio en el más estricto respeto a las formas jurídicas, se invocaba a la ley para legitimar cualquier acción; la fe en la ley se comprueba en sus continuas modificaciones, porque se cree en ella,         de ahí la gran cantidad de disposiciones en todo tipo de materia, para no dejar ningún rubro sin atender y legalizar. La elaboración de las leyes en México, tampoco fue a la ligera, sus contenidos presentan un conocimiento jurídico avanzado para su época. Los principios doctrinales que sustentan la Constitución de Apatzingán, de 1814, rebelan - por ejemplo - que el grupo de constituyentes encargados de su redacción tuvieron en cuenta tesis de Montesquieu, Rousseau y otros hombres ilustres europeos, que estudiaron diversas constituciones de Francia y Estados Unidos. En el periódico El Sol se publicó la traducción de la constitución de EU; conceptos de Alexis de Tocqueville sobre la supremacía constitucional, la federación, la importancia del poder judicial, etc.         Por otro lado, pocos diputados y senadores contaban con experiencia parlamentaria. La inexperiencia en debates se reflejó en discusiones prolongadas sobre algunos asuntos y el descuido de otros. Lo interesante en este siglo es que los dos grupos que se disputaban el poder creían que las leyes eran suficientes para fundar una nueva sociedad, por eso su afán de legislar, aunque no cuidaron todo el proceso de transformación, se quedaron sólo en la emisión de la ley y eso no fue suficiente para promover el cambio. Estado legislador El Estado, después de la independencia, quedó como árbitro para establecer las leyes convenientes para mejorar la situación. Por la crisis interna del país, los presidentes desde Vicente Guerrero - en 1828, disuelto el 2º Congreso Constituyente - fueron habilitados con facultades extraordinarias para legislar y afrontar emergencias. En la segunda mitad del siglo, las iniciativas tuvieron que pasar por el Congreso para su revisión y aprobación, aún así, Juárez, Lerdo y Díaz dispusieron de facultades extraordinarias para legislar asegurando un gobierno fuerte. Juárez, por ejemplo, como jefe de una sociedad en peligro, asumió todo el poder, se arrogó todas las facultades hasta darse la más absoluta: legislar. Antes de dictar una medida extrema, cuidaba de expedir un decreto que le atribuyese autoridad para ello. La educación y la ley Muchos personajes de nuestra historia compartieron la apreciación de la importancia de la educación. La numerosa legislación educativa refleja esa atención que le prestaron y el interés por definir qué se esperaba de ella como elemento indispensable en la formación de la nación mexicana. Desde José Ma. Morelos en los Sentimientos de la Nación, demuestra su preocupación por alejar la ignorancia en el pueblo. En la Constitución de Apatzingán, también se inscribe la necesidad de instruir a todos los ciudadanos. Iturbide en el reglamento provisional del Imperio mexicano, de 1823, exigió a los Ayuntamientos establecer locales de instrucción. Lucas Alamán, en 1823 manifestaba que la instrucción general es uno de los más poderosos medios de prosperidad para una nación. La educación debe formar ciudadanos útiles y virtuosos, no debe reducirse a la lectura y escritura.         Lorenzo de Zavala también reconocía que la educación de la juventud era fuente de donde emana la felicidad, sin ella en vano proclamaremos la libertad. Justo Sierra decía al ministro de Hacienda, José Ives Limantour, que no había que fijarse solamente en la industria y el desarrollo material, "el país industrial es del capital que lo explota, el pueblo sólo podrá ser dueño del país si se prepara moral e intelectualmente para ello."                 Manuel Calero, en 1902, manifestaba queremos ser guiados por los que no son ciegos, por los que tienen intereses que defender pero con la condición esencial de que no se explote al ignorante, al pobre, sino que al contrario, nos apliquemos todos a ilustrarlo, a procurar su bienestar, a elevarlo a un nivel superior por medio de la educación y trabajo honrado.                 El enorme listado de normas jurídicas en el siglo XIX nos permite apreciar ese interés de los grupos en el poder: por México y su progreso, a través de la preparación de sus pobladores. Lo que resulta interesante es la posibilidad de analizar las leyes respecto a varios factores: al concepto que se tiene de instrucción y cómo se va perfilando; las características que definen a la educación como obligatoria, laica, gratuita, etc.; la diversidad de conocimientos que son considerados indispensables en la formación de los mexicanos; el emisor de la ley, el Ejecutivo, diputados o ciudadanos; quién elabora la ley, en algunas ocasiones se pueden conocer los nombres de los miembros de las juntas o de las comisiones encargadas a ese fin; el ámbito de su aplicación: nacional o reducida al Distrito y Territorios Federales; su vigencia, algunas ni siquiera son consideradas en el Congreso, otras iniciativas se discuten pero no se legislan, otras más llegan a publicarse como decretos y leyes pero desaparecen con el gobierno que las emitió; los niveles educativos que incluyen, generalmente elemental, que era la indispensable y casi la única, y conforme se crean nuevas instituciones con grados superiores, se van incluyendo en las leyes; la oficina encargada de vigilar su cumplimiento: Junta, Dirección, Departamento, Secretaría, Ministerio; la extensión de la ley, al principio son muy amplias y se refieren desde la definición de la primaria elemental y superior, sus objetivos, quiénes se encargan de enseñar, con qué requisitos, la lista de materias y la duración de sus estudios, conforme pasa el tiempo y surgen otros niveles educativos las leyes van siendo más específicas.                         LEYES EN MATERIA EDUCATIVA. 1. Constitución de Cádiz. 1812.

Título IX. De la instrucción pública. Capítulo único. Artículo 366.- En todos los pueblos de la monarquía se establecerán escuelas de primeras letras, en las que se enseñarán a los niños a leer, escribir y contar y el catecismo de la religión católica, que comprenderá también una breve exposición de las obligaciones civiles.

Artículo 367.- Así mismo se arreglará el número competente de universidades y de otros establecimientos de instrucción que se juzgue conveniente para la enseñanza de todas las ciencias, literatura y Bellas Artes.

Artículo 368.- El plan de enseñanza será uniforme en todo el reino. [...]

Artículo 369.- Habrá una Dirección General de Estudios, compuesta de personas de conocida instrucción, a cuyo cargo estará bajo la autoridad del gobierno la inspección de la enseñanza pública.

Artículo 370.- Las Cortes por medio de planes y estatutos especiales arreglarán lo perteneciente al objetivo de la instrucción pública.        

2. Constitución de Apatzingán. 1814.

Artículo 39.- La instrucción, como necesidad de todos los ciudadanos, debe ser favorecida por la sociedad, con todo su poder.

Artículo 117.- Atribuciones del Supremo Congreso ... cuidar con singular esmero de la ilustración de los pueblos.        

3. - Reglamento General de Instrucción Pública, para la metrópoli española y sus dominios, 29 junio 1821.- La enseñanza privada será libre; los maestros particulares no estarán sujetos a ningún examen, no se requiere permiso para abrir escuela, no hay reglamentación de textos ni asignaturas.                 4. 18 diciembre 1822. Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano.

Artículo 54.- Los Jefes Políticos en cada provincia deben ... vigilar el buen régimen de los establecimientos de beneficencia y educación.

Artículo 90.- Las Diputaciones Provinciales no omitirán diligencias ... para promover la instrucción, ocupación y moral pública.

Artículo 99. El gobierno con el celo que demandan los primeros intereses de la nación y con la energía que es propia de sus altas facultades, expedirá reglamentos y órdenes ... para promover que los establecimientos de instrucción y moral pública ... llenen los objetos de su institución, debida y provechosamente, en consonancia con el actual sistema político.        

5. 16 mayo 1823. Plan de la Constitución Política de la Nación Mexicana.

Artículo 6.- La ilustración es el origen de todo bien individual y social, para difundirla y adelantarla, todos los ciudadanos pueden formar establecimientos particulares de educación.

A más de los que formen los ciudadanos habrá institutos públicos: uno central en el lugar que designe el Cuerpo Legislativo, y otro provincial en cada provincia. El nacional se compondrá de profesores nombrados por el cuerpo legislativo e instruidos en las cuatro clases de ciencias... Celará la observancia del plan general de educación, hará los reglamentos e instrucciones precisas para su cumplimiento, circulará a los institutos provinciales las leyes y decretos relativos a instrucción pública que debe comunicarle el cuerpo ejecutivo, determinará las materias de enseñanza... protegerá los establecimientos que fomenten las ciencias y las artes; abrirá correspondencia con académicos de las naciones más ilustradas...

Los institutos provinciales celarán el cumplimiento de los planes de educación en su provincia respectiva; procurarán la ilustración de los ciudadanos y mandarán cada año al instituto nacional cuatro memorias del estado de la ilustración pública y providencias convenientes para sus progresos.         

6. Diciembre 1823. Proyecto de Reglamento General de Instrucción Pública. Este proyecto se formuló durante el gobierno del Supremo Poder Ejecutivo constituido por Pedro Celestino Negrete, Nicolás Bravo y Guadalupe Victoria; lleva la firma de Jacobo de Villaurrutia. Para Meneses es el inicio de una serie de excelentes propósitos sin realizar.

Art. 1 - La instrucción ha de ser pública y gratuita

Art. 3 - Todo ciudadano tiene derecho a instruirse; nadie ha de pagar por ella, y la instrucción será uniforme y por los mismos métodos y tratados elementales

Art. 6 - Se suprimen los gremios; todo ciudadano tiene facultades de formar establecimientos de instrucción.

Art. 11 y 12 - La instrucción pública estará a cargo de una Dirección Nacional compuesta de 5 profesores ...

Art. 20 al 22c - Facultades de la Dirección: averiguar los caudales destinados a la instrucción y cuidar de su adecuado uso, establecer, conservar y mejorar la instrucción pública en toda la nación, procurar se elaboren tratados elementales ...

Art. 33 - Establecer escuelas públicas de primeras letras para instruir a los niños y formar sus costumbres en utilidad propia y provecho de la nación.

Art. 34 -Currículo de instrucción primaria...

Art. 37 - El Estado debe atender a la formación de jóvenes preceptores en la escuela llamada "Filantropía" bajo la inspección de la Compañía Lancasteriana.

Art. 39 - Se prescribe que la instrucción descrita en artículos 34 y 35 es indispensable a todo ciudadano y a quien no la tenga a la edad de comenzar a ejercer sus derechos de tal, se le suspenderá de ser éstos, hasta que su aplicación haya removido este impedimento.

Art. 43 - Se le asigna al Estado la tarea de ordenar a todos los conventos, curatos y vicarías en todos los pueblos y haciendas a crear escuelas.

Art. 44 a 47 - La elección de preceptores se hará en estos casos de común acuerdo entre el ayuntamiento, los conventos y curatos. Los maestros deberán ser de buena vida y costumbres, manifestarán adhesión a la Constitución Política del Estado y de competente instrucción y método. Otra tarea del Estado será favorecer la enseñanza moderna, objetivo que se conseguía con utilizar, además del catecismo religioso, uno político de las obligaciones y derechos civiles.

Art. 51 - Se ordena la creación de escuelas para niñas y adultos y se encarga a los ayuntamientos vigilen, por medio de comisiones para que nadie carezca de esta instrucción, persuadiendo a los padres de familia enviar a sus hijos a las escuelas.

Art. 57- Los colegios de mujeres y conventos de religiosas destinarán aulas para educandas.

Art. 61 - Se encomienda al Estado el cuidado de los colegios preparatorios al estudio de las carreras profesionales.        

Se advierte, dice Meneses, que en este proyecto el Ayuntamiento fortalecía su papel como motor de la educación primaria.